Autor: Mg. César Cárdenas Lizarbe
Docente de la Maestría en Derecho Procesal Penal
Escuela de Posgrado de la UNW.
La privatización de las cárceles, bajo el sustento de criterios de eficiencia económica o reducción del gasto público, constituye una de las propuestas recurrentes frente a la crisis del sistema penitenciario, caracterizada por el hacinamiento, la insuficiencia de infraestructura, la precariedad de sus servicios, la insuficiencia de personal y la limitada capacidad para coadyuvar con la seguridad ciudadana y la reinserción social.
Esta propuesta, sin embargo, requiere analizarse a partir de la premisa que la ejecución de las penas en nuestro sistema jurídico se encuentra sometida a estándares constitucionales vinculados con la dignidad humana, la seguridad ciudadana, la resocialización, la legalidad y el control judicial.
El tema en cuestión no es, por tanto, si el sector privado puede participar en el sistema penitenciario, sino hasta dónde el Estado puede permitir esa participación sin renunciar a sus funciones que son indelegables ni debilitar la protección de los derechos fundamentales.
Nuestra Constitución establece que la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad constituyen el fin supremo de la sociedad y del Estado (Art. 1). Esta regla es aplicable también a las personas privadas de libertad, y es por ello que una sentencia condenatoria o una prisión preventiva restringen principalmente la libertad ambulatoria, pero no eliminan los demás derechos constitucionales que no han sido afectados por las decisiones judiciales.
Por su parte, el artículo 139 inciso 21 del texto constitucional reconoce el derecho de los reclusos y sentenciados a ocupar establecimientos adecuados, en tanto que el inciso 22 dispone que el régimen penitenciario tiene por objeto la reeducación, rehabilitación y reincorporación del penado a la sociedad. La Política Nacional Penitenciaria al 2030 recoge, además, los derechos a la integridad física y psicológica, a la salud, a la igualdad y no discriminación de las personas privadas de libertad. Según dicha política, la infraestructura penitenciaria debe permitir la prestación adecuada de servicios de tratamiento, seguridad y salud.[1]
El Tribunal Constitucional ha señalado que el principio de resocialización no es una simple declaración programática, sino un mandato dirigido a los poderes públicos. En su jurisprudencia, ha sostenido que la ejecución de la pena debe aprovecharse para que la persona condenada pueda respetar la ley y desenvolverse autónomamente al recuperar su libertad. La pena privativa de libertad encuentra legitimidad constitucional, en última instancia, en la protección de la sociedad contra el delito, pero esa protección debe articularse con la rehabilitación de la persona sancionada.[2]
Asimismo, el Decreto Legislativo N.° 1328 atribuye al Instituto Nacional Penitenciario (INPE) la competencia nacional para ejecutar las medidas privativas de libertad, así como dirigir y controlar técnica y administrativamente el Sistema Penitenciario Nacional. Este diseño normativo presupone que el INPE conserva una posición institucional central, incluso cuando se admita la colaboración de entidades privadas.[3]
El argumento principal de la participación privada sería su capacidad para contribuir al cumplimiento de obligaciones estatales que actualmente no se satisfacen adecuadamente. Una concesión o asociación público-privada podría facilitar la construcción y mantenimiento de establecimientos, la provisión de alimentación, salud, educación, capacitación laboral, tecnología y servicios logísticos.[4]
Desde esta perspectiva, la intervención privada puede favorecer el derecho de los internos a ocupar establecimientos adecuados y mejorar las condiciones materiales compatibles con el principio de dignidad humana. También podría contribuir a la seguridad ciudadana, entendida no solo como control del delito, sino como una política integral orientada a prevenir la violencia, asegurar la convivencia pacífica y reducir la reincidencia y que, conforme lo define la Ley N.° 27933, constituye una acción multisectorial, integrada y articulada que desarrolla el Estado, con participación del sector privado, la sociedad civil organizada y la ciudadanía.[5]
La cooperación del sector privado en el sistema penitenciario tiene, además, reconocimiento en el Decreto Legislativo N.° 1328, que señala como un fin primordial la promoción de la participación y compromiso de las entidades privadas que coadyuven a la reinserción social, bajo parámetros de transparencia y rendición de cuentas. En consecuencia, una participación privada orientada a actividades tales como talleres productivos, servicios de salud, alimentación, mantenimiento, educación o capacitación, puede ser constitucionalmente admisible, siempre que se oriente al cumplimiento de los fines penitenciarios y permanezca bajo la dirección y supervisión estatal.
La intervención privada también puede fortalecer los programas de trabajo y formación profesional de las personas privadas de libertad. La Defensoría del Pueblo ha señalado la importancia de promover la participación del sector empresarial en talleres productivos y estrategias de inserción laboral, particularmente respecto de jóvenes y personas primarias o condenadas por delitos no violentos. Esta intervención puede facilitar la reincorporación social y reducir los factores que favorecen la reincidencia.[6]
Finalmente, la participación del sector privado puede introducir nuevos estándares de gestión, indicadores de desempeño o mecanismos de control contractual que mejoren la continuidad y calidad de los servicios. No obstante, su legitimidad constitucional dependerá de que la eficiencia sea un medio para realizar derechos y no un criterio que sustituya la finalidad resocializadora.
Hay otros aspectos relevantes al momento de discutir la colaboración privada en el sistema penitenciario. Uno de ellos, precisamente, consiste en tener mucho cuidado en convertir la privación de libertad en una actividad sometida estrictamente a incentivos económicos. Si la rentabilidad de una empresa dependiera del número de internos, de la duración del encierro o de la reducción de costos, podrían generarse incentivos incompatibles con la dignidad humana y con la finalidad constitucional de la pena.
Una privatización integral también podría implicar la transferencia de potestades exclusivas o soberanas del Estado. La Defensoría del Pueblo advirtió en su momento respecto de una propuesta de concesión penitenciaria, mencionando que resultaba problemático habilitar a particulares para iniciar procedimientos disciplinarios, aplicar la fuerza o ejercer funciones de administración integral del establecimiento. Según este análisis, el control de la ejecución de la pena comprende funciones estatales que no pueden ser trasladadas completamente a particulares.
En efecto, la potestad disciplinaria, el uso de la fuerza, la clasificación penitenciaria, el control y seguridad interna de los recintos carcelarios, la imposición de medidas restrictivas y la garantía de los derechos de los internos se encuentran estrechamente vinculados con facultades y atribuciones estatales y con el principio de legalidad. Una empresa privada no tendría facultad legal alguna para imponer restricciones adicionales a la libertad o a otros derechos sobre la base de reglas contractuales o decisiones empresariales. Toda limitación debe tener fundamento legal, perseguir una finalidad constitucional legítima y superar un juicio de razonabilidad y proporcionalidad.
Al respecto, el Tribunal Constitucional ha reiterado en el Exp. N.° 00559-2024-PHC/TC, que las decisiones penitenciarias que afecten la libertad personal deben respetar el orden jurídico establecido por el legislador. De igual manera, en el Exp. N.° 02409-2023-PHC/TC, menciona que las normas penitenciarias y las decisiones relativas a beneficios que inciden en la libertad no pueden aplicarse al margen del marco legal correspondiente.
Otro riesgo de una privatización integral es la disminución del control judicial y administrativo. La ejecución de la pena no puede asumirse nunca como una relación privada entre una empresa y el interno, puesto que esta es una manifestación del poder punitivo del Estado. Por ello, deben permanecer plenamente habilitados el control judicial, la intervención del Ministerio Público, la supervisión de la Defensoría del Pueblo, la operatividad y ejecución del control del INPE, los mecanismos de habeas corpus y los procedimientos de queja y denuncia.
La seguridad ciudadana tampoco puede utilizarse como justificación para flexibilizar derechos. El Tribunal Constitucional ha exhortado a que la prisión preventiva y la pena privativa de libertad sean aplicadas de manera excepcional cuando no existan medidas alternativas idóneas, destacando la necesidad de enfrentar el hacinamiento en concordancia con la resocialización. Una privatización que promueva el crecimiento indiscriminado de la población penitenciaria sería constitucionalmente incompatible con ese enfoque.[7]
En suma, la participación del sector privado puede considerarse compatible con la Constitución si cumple, como mínimo, las siguientes condiciones:
Como se puede colegir, la Constitución y las leyes vigentes no prohíben la participación privada en el sistema penitenciario. Por el contrario, admiten su colaboración cuando esta contribuya a la reinserción social y a la mejora de los servicios. Sin embargo, resultaría constitucionalmente problemático una privatización integral que transfiera a empresas particulares la administración integral de la pena o el ejercicio de potestades coercitivas.
En consecuencia, la colaboración del sector privado es compatible con la Constitución en tanto que su aporte se centre en coadyuvar con la infraestructura, tecnología y servicios especializados, mientras el Estado conserve la dirección, la autoridad, la supervisión y la responsabilidad última sobre la ejecución penal. La seguridad ciudadana solo puede fortalecerse si la gestión penitenciaria protege simultáneamente a la sociedad y los derechos fundamentales de quienes se encuentran privados de libertad.
[1] Decreto Supremo N.° 011-2020-JUS, Decreto Supremo que aprueba la Política Nacional Penitenciaria al 2030.
[2] Sentencia del Tribunal Constitucional – Exp. N.° 7724-2005-PHC/TC, f. 2 y 3.
[3] Decreto Legislativo N.° 1328, Decreto Legislativo que fortalece el Sistema Penitenciario Nacional y el Instituto Nacional Penitenciario.
[4] Actualmente, las empresas privadas intervienen, contractualmente, en los servicios de alimentación para personas privadas de libertad y personal de seguridad penitenciaria; el servicio de instalación, mantenimiento y operación de los bloqueadores de celular y Wi-Fi en los penales; el sistema de vigilancia electrónica personal con grilletes, entre otros.
[5] Así lo establece el artículo 2 de la Ley N.° 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, modificado por el Decreto Legislativo N.° 1618.
[6] Informe Defensorial N.º 154, “El Sistema Penitenciario: componente clave de la seguridad ciudadana y la Política Criminal. Problemas, retos y perspectivas”, aprobado por Resolución Defensorial N.° 0019-2011-DP.
[7] Sentencia del Tribunal Constitucional – Exp. N.° 01275-2022-PHC/TC, f. 38 y ss.
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